Austerität: herbe Politik, herbes Recht?

Austerität markiert einen Ausnahmezustand. Der Begriff Austerität leitet sich vom griechischen austēros (‚Trockenheit der Zunge‘) her und bezeichnet eine besondere Strenge, Härte, Herbheit in moralischer, pädagogischer und (heute vor allem) auch politökonomischer Hinsicht. Aristoteles ging es in Nikomachischen Ethik noch um die Bestimmung des ,rechten Maßes‘ des Gebens und Nehmens – sozioökonomische Position, Leistungsfähigkeit und Vermögen der konsumierenden Person sollten im Einklang stehen.[i] Seine Mäßigkeitsmaxime hat mit dem Austeritätsstaat unserer Zeit nichts zu tun: Dieser ist unsentimentaler. Ihm geht es nicht mehr darum, seinen Bürger_innen diejenigen Bedingungen zur Verfügung zu stellen, die notwendig sind, um ein ,gutes Leben‘ zu realisieren, sondern mittels herber Sparmaßnahmen Neuverschuldung zu verhindern und sich derart budgetär zu konsolidieren. Angesichts sozialen Leids und ökonomischer Rationalität – oder Irrationalität – wird Disziplin verlangt. Ungleichheit ist kein Thema austeritärer Politik, wohl aber ihr Effekt.

Die neoliberale Struktur der gegenwärtigen Krise lässt sich anhand der Abwesenheit regulatorischer Makropolitik und der Dominanz europäischer marktorientierter wie -konformer Stabilisierungsprogramme zugunsten der Bankenbranche und industriellen und infrastrukturellen realwirtschaftlichen Unternehmenssektoren festmachen. Der von manchen vermutete ,heilsame Schock‘ blieb aus. Marktungleichgewichte bestehen weiterhin und Prozesse der Unternehmenskonzentration haben zugenommen. So wurden die Finanzierungsprobleme einiger Mitgliedsstaaten der Europäischen Union als Gelegenheit wahrgenommen, massiv in nationale ökonomische Strukturen einzugreifen sowie ,Haushaltsdisziplin‘ festzuschreiben, um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der jeweiligen Volkswirtschaften zu steigern und möglichst hohe Renditen für Kapitalmarktinvestoren zu ermöglichen. In diesem Vorgehen, das neoliberalen Dogmen folgt und die Zunahme sozialer Ungleichheit bewusst in Kauf nimmt, steckt ein beträchtliches Maß an ökonomischer Ignoranz und politischem Betrug: Soziale Ungleichheit, eine notwendige Konsequenz von Haushaltskonsolidierung über Sparmaßnahmen und Refinanzierung über Finanzmärkte, diene allen und dem Fortschritt der Gesellschaft – und so auch den Ärmsten.

Das soziale Leid, das Austeritätsmaßnahmen tatsächlich erzeugen, ist in statistischen Abstraktionen eigentlich nur schwer fassbar – der von Horkheimer und Adorno treffend als „Mythos der Zahl“[ii] beschriebene empirische Schein der Objektivität lenkt von den Lebensverhältnissen ab, die sich hinter Zahlen verbergen: Krankheit und Gesundheit, Hoffnungen, Bildungschancen und -realitäten, Abhängigkeiten, Ausbeutungsverhältnisse, Obdachlosigkeit, Entwicklungs- und Entfaltungschancen, Freiheit, Unsicherheit, Ungleichheit, prekäre Arbeits- und Wohnverhältnisse, Selbstbestimmung und Verfügung über Lebenszeit. Austeritäre Interventionen in Gesellschaft und Ökonomie sind entwürdigend, politisch lähmend, physisch und physisch (lebens)gefährlich.

Es ist nicht nur so, dass strikte Sparpolitik mit weitreichenden Kürzungen im öffentlichen Sektor und umfangreiche Privatisierung öffentlichen Eigentums einhergehen; die formulierten Ziele, die Senkung der Staatsschulden und nachhaltiges Wirtschaftswachstum, konnten mit diesen Austeritätsprogrammen auch nicht erreicht werden. Sie haben die ökonomischen Probleme vielmehr verstärkt, soziokulturelle und demokratische Desintegration bewirkt sowie die betroffenen Volkswirtschaften und Bevölkerungen unter neoliberalen Vorzeichen domestiziert. Die griechische Wirtschaft ist seit 2009 um knapp 30 Prozent geschrumpft, die rezessive Entwicklung des Bruttoinlandsprodukts hält an, und die Staatsschulden sind von 129 Prozent des Bruttoinlandsprodukts 2009 auf 177 Prozent 2015 gestiegen.[iii] Die so – nachhaltig – erzeugte Depression führte in Griechenland zu einem Anstieg der ausgewiesenen Arbeitslosigkeit auf über 27 Prozent im Jahr 2013 und knapp 25 Prozent bis 2015, der Jugendarbeitslosigkeit auf über 58 Prozent, während informelle, rechtlich und sozial ungesicherte Beschäftigungsformen boomen.[iv] Die Löhne sanken zwischen 2010 und 2014 um etwa ein Viertel, wenn sie überhaupt ausbezahlt werden – die griechische Arbeitsmarktaufsicht geht davon aus, dass bis zu 500.000 Privatangestellte seit Monaten keine Löhne mehr bekommen.[v] Anfang 2016 konnten griechische Prostituierten für eine halbe Stunde nur mehr zwei Euro in Rechnung stellen (auf wessen Rechnung, ist freilich eine andere Frage).[vi] In Folge der Kürzung von Gesundheits- und Sozialleistungen sind verarmen breite Teile der Bevölkerung nicht nur, so waren 2014 in Griechenland rund 36 Prozent der Bevölkerung armutsgefährdet oder materiell depriviert,[vii] auch Unterernährung und Abwanderung Qualifizierter und Talentierter sind zu beobachten – Suizid-, Säuglings- und Kindersterblichkeitsraten in den betroffenen Ländern, Griechenland, Irland, Portugal, Rumänien, Spanien, Zypern und Italien, waren und sind teilweise noch immer im Steigen begriffen – Austerität tötet.[viii]

Wir haben es also mit einer humanitären Krise zu tun. Trotz dieser katastrophalen Konsequenzen auf eine Fortführung der Austeritätspolitik zu bestehen, ist nicht nur irrational, sozial ungerecht, sondern auch hochgradig besorgniserregend. Dieses volkswirtschaftlich kontraproduktive, moralisch verwerfliche und menschenrechtswidrige Vorgehen und lässt mit Arendt gleichsam fragen, „[w]elche Art Wirklichkeit können wir der Wahrheit noch zusprechen, wenn sie sich gerade in der uns gemeinsamen öffentlichen Welt als ohnmächtig erweist“[ix]? Was und wer ‚zählt‘ aus welchem Grund in der Krise? Und welche Rolle spielt das Recht dabei – ist es suspendiert? Ist es ein Mittel austeritärer Regierung? Kann es – emanzipatorisch – mobilisiert werden, um humanitären Verwerfungen, materieller Ungleichheit, mangelnder Anerkennung und sozialer Herrschaft zu begegnen?

Die Reglementierung und Durchsetzung der bisherigen Austeritätspolitik beruht auf verschiedensten, verschlungenen Strukturen und Rechtsgrundlagen: Während ordentliche europäische Gesetzgebungsakte der Europäischen Kommission weitreichende Rechte zur Überwachung der Haushalte einräumen, wurde der Europäische Stabilitätsmechanismus, kurz ESM, außerhalb der Unionsgrundlagen durch völkerrechtlichen Vertrag, den Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus, kurz ESMV, begründet. So genannte Memoranda of Understanding normieren die in Austeritätsmaßnahmen übersetzten, makroökonomischen Fiskal- und Strukturvorstellungen der Troika (bestehend aus Europaparlament, Europäischer Zentralbank und Internationalem Währungsfonds). Memoranda of Understanding lassen sich rechtlich wohl als ,Rechtsakte sui generis‘ einordnen, als Vereinbarungen mit völkerrechtlicher Bindungswirkung und mittelbaren und faktischen Konsequenzen für Grundrechte, oder es handelt sich um ,Realakte‘, das heißt Empfehlungen, die als ,Maßnahmen gleicher Wirkung‘ ebenso Grundrechtsbeeinträchtigungen bewirken können.[x] Die Auszahlung von Krediten ist jedenfalls konditional, das heißt an die Erfüllung dieser Maßnahmen geknüpft. Die sogenannten Schuldenbremsen wiederum sind Teil nationaler Gesetze. Hinzu kommen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes, kurz EuGH, die die Konstrukte der Austeritätsarchitekt_innen auf ihre Vereinbarkeit mit den europarechtlichen Grundlagen prüfen.

Das ‚Recht der Austerität‘ ist Produkt eines politökonomischen und ideologischen Dispositivs der Krise. Es stellt sich daher die Frage, ob es auf die Normen des europäischen Rechts in der Krise überhaupt noch ankommen, ‚zählen‘ sie noch etwas – und wenn ja, wie viel? In der rechtstheoretischen Debatte wird von manchen behauptet, dass ein Ausnahmezustand vorliege, in dem das Recht schon suspendiert sei – als linke Kritik an Austeritätspolitik, aber auch als reaktionäres Gebot: Das Recht und seine Institutionen hätten angesichts der Krise und zugunsten derjenigen Maßnahmen, die zu ihrer Bewältigung notwendig seien, zurückzutreten. Souveräne Staatlichkeit und exekutive Handlungsfähigkeit seien juristischem Kleinklein und Idealen europäischer Integation vorzuziehen. Mit Andreas Fischer-Lescano ist solchen Analysen entgegenzuhalten, dass, solange die europäischen Verträge in Kraft, die europäischen Grundrechte in Geltung und die diversen Menschenrechtsverträge verbindlich sind, die Ordnung der Legalität nicht durch politisch-funktionalistische Erwägungen aufgehoben werden kann – die Maßnahmen der Krisenbewältigung, so kritik- und fragwürdig sie in ihrer Konstruktion und ihren Effekten auch sein mögen, sind nur zulässig, legitim und gerechtfertigt, wenn sie in dieser Kompetenz- und Sachordnung Deckung finden. Sie müssen sich daher an dieser Ordnung messen lassen. Die europäischen Institutionen sind nicht zur Zurückhaltung, und nicht nur Staaten und Gläubiger_innen verpflichtet, sondern auch den Unionsbürger_innen, und zwar auf die Einhaltung des Rechts und die Wahrung demokratischer Grundsätze.[xi]

In der Rechtssache Pringle hat sich der EuGH bedauerlicher Weise überzeugen lassen, den ESM-Vertrag neoliberal zu interpretieren. Thomas Pringle ist ein irischer Abgeordneter, der im ESM-Vertrag eine fundamentale Verletzung der grundlegenden EU-Verträge gesehen hat. Er brachte in Irland Klage dagegen ein. Der irische Supreme Court legte schlussendlich dem EuGH im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens zwei Rechtsfragen zur Vereinbarkeit des ESM mit dem Unionsrecht vor. Um den ESM überhaupt zu begründen, war zunächst eine Änderung der europäischen Primärverträge notwendig.  Dies geschah durch das vereinfachte Änderungsverfahren nach Art. 48 Abs. 6 Vertrag der Europäischen Union, kurz EUV, welcher die Regierungschef_innen der Mitgliedstaaten in Form des Europäischen Rats ermächtigt, die Verträge in Eigenregie abzuwandeln. Eine neue Regelung (Art. 136 Abs. 3 EUV) erlaubte es den einzelnen Mitgliedsstaaten nun ausdrücklich, durch völkerrechtliche Verträge – nicht unionsrechtlich – einen Stabilitätsmechanismus einzuführen. Genau diese Regelung wurde mit dem ESM-Vertrag genutzt. Obwohl der Vertrag dezidiert nur zwischen einzelnen Staaten geschlossen wurde, kamen einigen europäischen Institutionen weitreichende Aufgaben und Befugnisse durch den ESM-Vertrag zu. Dem EuGH oblag schließlich die Prüfung, inwieweit die durch die Regierungschef_innen geschaffene neue Rechtsgrundlage die Kompetenzen der Europäischen Union unzulässiger Weise erweitere, und ob der ESM-Vertrag grundsätzlich kompatibel mit dem Unionsrecht sei. Der Gerichtshof wagte einen interpretatorischen Spagat: Der ESM stehe legitimer Weise außerhalb des Unionsrechts, auch wenn er massive interne Bedingungen zum Primärrecht aufweise, die Währungs-und Wirtschaftspolitik der Europäischen Union beeinflusse und die Europäische Kommission und Europäische Zentralbank weitreichende Kompetenzen erhalten.

Die völkerrechtliche Vorgehensweise der Staaten treibt auch demokratiepolitisch seltsame Blüten: Zwar mussten die nationalen Parlamente den ESM-Vertrag wie andere völkerrechtliche Verträge auch formal ratifizieren, de facto ebnete das vereinfachte Änderungsverfahren den Weg für eine beinahe ausschließliche Entscheidungskompetenz der Regierungschef_innen, da die im ordentlichen Änderungsverfahren erweiterten Befugnisse der nationalen Parlamente umgangen wurden und werden. So musste ein europäischer Konvent mit den jeweiligen nationalen Parlamentarier_innen nicht einberufen werden. Auch Besonderheiten bei den nationalen Ratifikationsprozessen – in manchen Staaten hätte eine ordentliche Vertragsänderung wohl eine Volksabstimmung bedeutet – ,ersparten‘ sich die Architekt_innen der Austeritätspolitik. Während Europäische Kommission und Europäische Zentralbank durch den ESM-Vertrag entscheidende Kompetenzen bei den Verhandlungen der ,Sparmaßnahmen‘ erhalten, wird das Europäische Parlament, das einzige EU-Organ mit direkt gewählten Mandatar_innen, im Vertrag praktisch ignoriert. Die Entscheidungsfindung im ESM selbst bestimmt sich nach den Finanzkontributionen der Vertragsstaaten, womit die vier größten Euro-Staaten de facto ein Vetorecht besitzen.

Der EuGH sah in den strengen Austeritätsmaßnahmen, die in Irland beispielsweise die Mindestlöhne absenkten,[xii] als legitime Grundrechtseingriffe an. Immerhin liege laut EuGH darin auch der Zweck der No-Bailout-Klausel: „Das Verbot in Art. 125 AEUV gewährleistet, dass die Mitgliedstaaten bei ihrer Verschuldung der Marktlogik unterworfen bleiben, was ihnen einen Anreiz geben soll, Haus¬haltsdisziplin zu wahren“.[xiii]  Der Gerichtshof meint sogar, dass nur bei Einhaltung der strikten Austeritätspolitik der ESM mit den EU-Verträgen vereinbar sei. Austeritäre Marktlogik ist neben Rechtsstaatlichkeit und Menschenrechten eben ein Grundpfeiler der Union.

In der neueren Entscheidung Ledra Advertising eröffnet der EuGH Personen, die behaupten, von Austeritätsmaßnahmen in ihren Grund- und Menschenrechtenrechten beeinträchtigt zu sein, ausdrücklich die Möglichkeit, die an den Verhandlungen beteiligten ‚Institutionen‘ – im konkreten Fall waren dies Europäische Kommission und Europäische Zentralbank – zu klagen.[xiv] Diese Möglichkeit ist allerdings abstrakt-theoretisch, da die Voraussetzungen für die außervertragliche Haftung nach Art. 340 Abs. 2 AEUV zu hoch angesetzt sind und die Abwägung von grundrechtlichen Positionen Einzelner mit dem europäischen Gut Finanz- und Währungsstabilität wohl in der Regel zugunsten letzterer ausfallen wird.[xv] Dennoch: Unionsbürger_innen, die durch Austeritätsmaßnahmen in ihren Grundrechten betroffen sind, haben nun legal standing. Darin steckt eine Form der Anerkennung eines einer Betroffenheit durch den Rechtsdiskurs. Und eine solche Anerkennung ist ein erster und wichtiger Schritt, ein politisches und soziales Problem rechtlich zu benennen und zu thematisieren: „accessing this dynamic is adressing in law what the problem actually in reality is“.[xvi] Progressiver sozialer Wandel, gerade durch Recht, ist indes zunächst immer unzufriedenstellend, arbiträr und prekär; entscheidend ist, ihn in Gang zu bringen und zu halten und nicht locker zu lassen.

 

Bei dem vorliegenden Kommentar handelt es sich um eine stark gekürzte und in Teilen weiterentwickelte Version von Christian Berger & Paul Hahnenkamp (2017), Austerität – Macht – Ungleichheit im Spiegel der jüngsten Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes, in: politix 41, S. 38-43.

[i] Aristoteles (2003), Nikomachische Ethik, S. 86-118.

[ii] Horkheimer, Max & Adorno, Theodor W. (1997 [1944]), Dialektik der Aufklärung, S. 23.

[iii] Eurostat (2016a): Government finance statistics. http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Government_finance_statistics (Zugriff: 25.10.2016).

[iv] Eurostat (2016b): Total unemployment rate. http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=tabl e&init=1&plugin=1&pcode=tsdec450&language=en (Zugriff: 25.10.2016).

[v] Stefanidis, Alexandros (2012): Gestrandet. http://sz-magazin.sueddeutsche.de/texte/anzeigen/ 38001/Gestrandet (Zugriff: 12.10.2016).

[vi] n-tv (2016): Große Not im Krisenland. In Griechenland ist Sex am billigsten. http://www.n-tv.de/panorama/In-Griechenland-ist-Sex-am-billigsten-article16461776.html (Zugriff: 01.02.2016).

[vii] Eurostat (2016c): Population at risk of poverty or social exclusion. http://ec.europa.eu/euro stat/statistics-explained/index.php/File:Population_at-risk-of-poverty_or_social_exclusion _2009%E2%80%9314_YB16-de.png (Zugriff: 14.10.2016).

[viii] Stuckler, David & Sanjay Basu (2013), The Body Economic. Why Austerity Kills. Recessions, Budget Battles, and the Politics of Life and Death.

[ix] Arendt, Hannah (2006): Wahrheit und Lüge in der Politik, in: Dies. Denken ohne Geländer. Texte und Briefe, S. 116.

[x] Fischer-Lescano, Andreas (2013): Austeritätspolitik und Menschenrechte. Rechtspflichten der Unionsorgane beim Abschluss von Memoranda of Understanding (Rechtsgutachten im Auftrag Kammer für Arbeiter/innen und Angestellte für Wien). https://media.arbeiterkammer.at/PDF/Stu­die_Austeritaetspolitik_und_Menschenrechte.pdf (Zugriff: 27.04.2017), S. 34-38.

[xi] Fischer-Lescano 2013, S. 3-7.

[xii] MoU on Specific Economic Policy Conditionality, 28.11.2010 (Irland).

[xiii] EuGH vom 27.11.2012, C-370/12, Pringle v. Irland, Rn. 135.

[xiv] EuGH vom 20.9.2016, C-8/15P, Ledra Advertising.

[xv] Wieser, Nikolaus (2016): Austeritätsmaßnahmen auf dem grundrechtlichen Prüfstand, in: juridikum 4, S. 417–419.

[xvi] MacKinnon, Catharine A. (2017): Butterfly Politics, S. 6.

Christian Berger war Teilnehmer des 9. Jahrgangs der Wirtschaftspolitischen Akademie

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